Секретариат на Съвета на Междупарламентарната асамблея на държавите-членки на ОНД. Интерпарламентарна асамблея на Общността на независимите държави. Други организации в указателя

Същност и принципи на законодателната дейност Етапи на законодателния процес Обнародване на закона

Конституционен контрол в законодателния процес

Лобизмът и неговото законодателно регулиране

Същността и принципите на законодателната дейност

Законодателен процес- служебна дейност по подготовката, разглеждането, приемането и обнародването на висшите нормативни актове на държавната власт.

Същността и насочеността му се определят от следното черти на характера:

• (1) такова творчество е присъщо на всяко състояние в историята на цивилизацията;
• (2) законотворчеството е формализирано под формата на специални процедури, предвидени от закона (включително конституционни разпоредби, специални закони, правила и/или разпоредби);
• (3) за изпълнение на законодателни дейности се създава специален орган (или органи), чиято цел е да формализира процеса на създаване на законодателни актове;
• (4) субекти на законодателната дейност са народът и висшите органи на държавната власт, които в своето единство съставляват така наречения пълен парламент;
• (5) стесняването на обхвата на законодателния процес, излизането от общоприетата схема на определени връзки показват нарушение на демократичните основи на обществото.

В рамките на законодателния процес има:

• (1) конституционен процес, очаквайки приемането и въвеждането в правен ефектосновния закон на страната;
• (2) парламентарен процескато строго регламентирани процедури за създаване на основни правила за поведение на гражданите от законодателната власт на държавата;
• (3) процес на заместване,което е процедура за приемане на актове със силата на закон по реда на делегираното законотворчество.

Теорията на законодателния процес се формира през Древен Рим, което е разбираемо, тъй като именно там е създадена най-модерната правна система древен свят, което и днес представлява образец на професионализъм в създаването на законодателство. Децата на римските граждани били обучавани на латински според текстовете на законите - толкова правилно и съвършено било тяхното съдържание. Принципите на законотворчеството са фиксирани в римската законодателна практика, Общи правилаприемане на закони и изменения в тях, законодателни етапи.

Англия заема специално място в законотворчеството като наука със самия факт на създаването на парламент и съвременните законодателни процедури в него. Именно в Обединеното кралство се ражда и въплътява в реалност идеята за върховенството на законодателната власт, появяват се първите актове, които въвеждат подробни процедури за разработване, обсъждане и приемане на закон, концепцията за официалното публикуване на закон, процедурата за влизането му в сила и много от това, което законодателите от различни страни използват днес.

Законодателният процес протича в съответствие с определени ръководни идеи (начала), чието спазване е необходимо условиеефективността на законодателството, съответствието на резултатите от законотворчеството с неговите цели, реалността и приложимостта на законите в живота на обществото и държавата.

Такива идеи, т.е. принципизаконодателният процес става:

• (1) него правна природа,тези. обусловеност изключително от правни фактори (а не например от амбиция, егоизъм, емоции и други прояви на личните интереси на управляващите);
• (2) легитимност,спазването на което изисква приемането на законодателни актове строго в рамките на собствената им компетентност, в строго съответствие с установената процедура, при извършване на необходимите процедури и от органа, който е упълномощен да взема подходящи решения;
• (3) научна валидностпроцес, основан на постиженията на вътрешната правна доктрина, законодателна техника, на участието на учени-юристи в подготовката на концепцията и текста на законопроекта, в провеждането на специални изследвания, включително законодателни експерименти;
• (4) счетоводство чужд опит законодателна уредба и резултати от научни изследвания на чуждестранни учени;
• (5) професионализъмучастници в законодателния процес, давайки им възможност за постигане на неговите цели и задачи;
• (6) последователност,изразява се в последователност, последователност, подреденост и сложност на законодателния процес, резултатите от който трябва да се вписват в съществуващата йерархия на законодателството;
• (7) демокрация,въз основа на връзката на законодателя с реалността, с интересите на единствения носител на държавния суверенитет в съвременните демократични държави, с участието на обществеността в обсъждането на законопроектите и процесите на тяхното разглеждане и приемане;
• (8) публичност,който действа като гарант за осигуряване на принципа на демократичното законотворчество и се проявява в своевременното информиране на обществеността за законодателната работа и резултатите от нея.

§ 1. Техника за формулиране и фиксиране на правни принципи (Чернобел G.T.)

Цялата съзнателна човешка дейност се основава на определени принципи, които създават определен ред в тази дейност. Задачата на научните принципи, разработени от теоретичната мисъл, е да елиминират индивидуалното, произволно, чрез дълбоко и обективно обобщение, да отразяват нещо типично, универсално, естествено в социалната универсалност и на тази основа да извършват определени целеви дейности в съответствие с определени човешки потребности, интереси.

Учението на немския философ, юрист, натуралист G.V. Лайбниц (1646-1716) за принципите на човешкото съществуване, методологията на тяхното приложение в системата на социалните отношения.

Принципи Лайбниц нарича „всички основни истини, достатъчни, за да получим, ако е необходимо, от тях всички заключения, след като се позабавлявах малко с тях иизползвани са известно време. С една дума, всичко, което служи като водач на духа в желанието му да контролира морала, достойно да съществува навсякъде (дори и да сте сред варварите), да поддържате здраве, да се усъвършенствате във всичко, от което се нуждаете, за да постигнете в крайна сметка приятен живот. Изкуството да се прилагат тези принципи към обстоятелствата включва изкуството да се преценява или разсъждава добре, изкуството да се откриват нови истини и накрая, изкуството да се припомня това, което вече е известно навреме и когато е необходимо.

Лайбниц учи да прави разлика между принципите, които действат в природата, които са обективно определени, и принципите на духовния ред, формиран от човешкото съзнание, който може да бъде теоретичен и емпиричен, много абстрактн и доста специфичен, общ и специален, разположен в определена системно-йерархична последователност, взаимозависимост, взаимосвързаност .

Принципи с високо ценностно значение, отбеляза Лайбниц, могат да се съдържат в самите човешки понятия, които се формират не от фалшиво въображение или погрешно виждане („поради човешкия мързел и непоносимост към мисълта възникват много грешки“), а на базата на научен анализ на явленията от реалността, тяхното цялостно разбиране. Принципите на социалния живот, достатъчно определени, ясни, ясни, отразяващи обективно човешките нужди и интереси, Лайбниц наставлява, „винаги трябва да се спазват“. Въоръжени с фалшиви принципи, можете да причините много и всякакви вреди.

Всеки принцип е резултат от рационално логично мислене, отразяващи причинно-следствени зависимости в система от социални отношения, нуждите на човешкия живот, отдавна се характеризират във философската литература като определен идеологически принцип, като основен принцип на тази или онази човешка дейност * (137). Имайки дълга история на своето развитие, правната мисъл е породила много правни принципи, които играят изключително важна регулативна роля в системата на обществените правоотношения, във формирането, развитието, функционирането, усъвършенстването на правото.

По-специално, известни са принципите, заложени от Конфуций (5 век пр. н. е.) като основа на „добродетелния контролирани от правителството": филантропия, справедливост, правилно нормативно поведение. Данте, който защитава идеята за монархическо управление, разглежда такива принципи като справедливост, свобода, разум, отделяне на светската власт от църквата, върховенството на закона. Тома Аквински, казвайки, например, по законодателната дейност, основан на принципа на общото благо (" човешки законитрябва да съответстват общо благо"). В епохата на Просвещението значението на принципа на справедливостта в системата на държавната администрация беше особено подчертано, принципът на частната собственост беше осъден (Ж.-Ж. Русо: "плодовете на земята са за всички , но тя самата е равен").

Основната съществена характеристика на правните принципи е, че, съдържащи определена синтезираща правна идея * (138), определен правен идеал, зареждащ хората с енергията на съответното социално действие, те действат като идеологически ключ към разбирането, възприемането на текущото система на правото, като негов идеологически корен, който определя нормативното съдържание на всички негови отраслови и междуотраслови клонове, моделирайки стабилно регулаторно и правно пространство, социален тип право, неговото модусно съдържание („разрешено“, „задължително“, „забранено“ “), нейния функционален потенциал в дадено конкретно общество, държава. Накратко, правните принципи са нищо друго, като правна идеология, родена от правното съзнание на горното ниво на неговото развитие, в цялото му парадигматично значение. Това са носители и пазители на правната идеология, осигуряващи необходимата идейна ориентация както в законотворческата, така и в правоприлагащата дейност. Г.В. Малцев правилно подчертава, че "законът винаги е бил, е и ще бъде специфична идеология ..." * (139).

Във функционалната хипостаза правните принципи са център на правното регулиране * (140). Правно фиксирани, те отразяват интелектуалната доминанта, последователно * (141) и пред * (142) организираща волевото начало на общественото чувство за справедливост на определена епоха, трансформираща се с времето в основни правни критериизаконотворческа и правоприлагаща дейност. Съществуващото в научната литература мнение, че "принципите на правото" не са негова основа или начало, а "е производно на нормите" * (143), не отразява реалната правна реалност. Правните принципи са основната идеологическа съставка с универсално регулаторно значение в структурата на действащата правна система, която определя нейната социална ефективност.

Всяко научно правно развитие започва с правни принципи, които проникват в цялата система от специфични правни отношения, култивиращи се в демократична правова държавауважение към общопризнатите човешки ценности, тяхната защита и защита. то не просто набор от специфичниабстрактни твърдения, концепции, постулати. Всеки правен принцип трябва да има реална научна основа, отразяваща реалната социална действителност, което му придава нормативна значимост, жизненост.

като принципите на звука човешки ум, които винаги се основават на определено мирогледно ядро, отразяващо обобщението на определени потребности и интереси на социалния живот, правните принципи систематично съчетават теоретичното и емпиричното в тяхната логическа взаимозависимост, взаимовръзка.

Като фундаментална основа на правната идеология, правните принципи играят важна роля в по-нататъшното развитие на тази идеология, като въздействат по подходящ начин върху общественото правно съзнание. За да може този или онзи правен принцип да бъде универсално убедителен и да действа оптимално в системата на правните отношения, той трябва да премине през човешкия ум, през правните чувства. От прибързани, груби, фалшиви, политически опортюнистични, квазиправни принципи човек се дистанцира, отчуждава, действа по самоустановени принципи в съответствие с личното си убеждение.

Необходимо е да се вземе предвид йерархичният компонент на правните принципи. Традиционната класификация на тези принципи на общоправни, междуотраслови и отраслови е недостатъчна както от законотворчеството, така и от от гледна точка на правоприлаганетовизия * (144). Функционалният обхват на правните принципи е такъв, че в допълнение към посочената триада от видове е особено необходимо да се подчертаят например такива правни принципи като международни, конститутивни, защитни и защитни.

Известно е регулаторното значение на общопризнатите принципи международно праводействаща като закон от по-висок порядък, чиято генерираща регулативна роля особено нараства в условията на съвременните глобализационни процеси. Декларацията на ООН за принципите на международното право (1970 г.) се фокусира върху функционалното единство на тези принципи, фиксира позицията, според която „всеки принцип трябва да се разглежда в контекст на всички останалипринципи."

Представени в специални правни актове * (145), принципите на международното право са задължителни за всички държавни образувания на световната общност. Тази или онази държава няма право да издава законодателни актове, които нарушават общопризнатите императиви на международното право. Разбира се, това изобщо не омаловажава регулаторната роля на вътрешноправните императиви. Както подчертава М. Монтен в прочутите си „Опити“, „върховенството на правилата и върховен законзакони се състои в това, че всеки е длъжен да се подчинява на законите на страната, в която живее "* (146).

Общите международни правни принципи са основните условия за единно световно пространство, международен правен ред. Взаимодействието на международното и вътрешното право на равноправна основа, което не позволява никакъв монопол от страна на определени международни органи. Както казваше А.П Чехов, има "граници на универсалното", които определят границите на международноправното регулиране на обществените отношения. Това е особено важно в контекста на непрекъснато нарастващия настоящ етапсоциално развитие на самосъзнанието на народите * (147), което се противопоставя на негативните процеси на глобализация и което все по-трудно се манипулира. Някои правни принципи на някои страни не могат да бъдат механично, произволно внедрени в практиката на други страни с напълно различни исторически, национални традиции.

Национални регулаторни системи функционално действат като равникомпонент на общочовешките правни ценности. В регулирането на обществените отношения вътрешнодържавното право "продължава да играе основна роля, а международното право субсидиарна, спомагателна" * (148). Международното право допринася за развитието и усъвършенстването на националните правни системи, е един от основните критерии за конституционност на законодателните актове.

На вътрешнодържавно ниво правните принципи от основно значение са фиксирани в конституции, други учредителни актове * (149). Конституционните принципи въплъщават в най-концентрирана форма духа и смисъла на конституцията. AT научна литература с правосе подчертава, че „неяснотата, аморфността или неопределеността на нормативното съдържание на конституционните принципи със сигурност ще се отрази върху състоянието на държавността.

Не може да се счита за силна държава, която коренно променя представите си за съдържанието на конституционните принципи и, което е много по-опасно, се опитва да ги адаптира към настоящата политическа ситуация. Силна държава е тази, която функционира стабилно в съответствие със забраните, указите, изискванията, които съставляват съдържанието на демократичните конституционни принципи "* (150).

Никакви единни стандарти за конституционно консолидиране на определени правни принципи не са разработени от правната мисъл. Като важен стратегически компонент на публичната администрация, правните принципи обикновено разкриват съдържанието на конституцията, определяйки основните нормативни постулати за демократичното устройство на обществото, държавата и правата на човека (вижте например Конституцията на Португалската република) .

Голямо значение се отдава на конкретното уточняване на конституционните принципи. В същата Конституция на Португалската република, например, " Основни принципи„относно основните права и задължения на гражданите“, Основни принципи икономическа организацияобщество“, „Общи принципи политическа организациявласт“, ​​„Общи принципи на съдебната дейност“. Испанската конституция има специална глава „За основните принципи на социално-икономическата политика“, Конституцията на Република Унгария подчертава „Основните принципи на изборите“, Конституцията на Република Турция – „Основни принципи на администрацията“, както и „Принципи за изменение на бюджета“.

Формулирането на определени конституционни принципи не е непременно семиотично представено от самото понятие „принципи“. В редица европейски държавипо този начин например се фиксират основните принципи на законодателната дейност (вижте например членове 41-49 от Федералния конституционен закон на Австрия, членове 74-84 от белгийската конституция, членове 73-77 от гръцката конституция, членове 20-27 от Конституцията на Ирландия, членове 81-92 от Конституцията на Испания, членове 70-82 от Конституцията на Италианската република, членове 81-111 от Конституцията на Кралство Нидерландия, членове 169-173 от Конституцията на Португалската република, членове 72-79 от румънската конституция, глава 6 от основния закон на Финландия, членове 70-82 от основния закон на Федерална република Германия, глава 8 от конституцията на Швеция) *(151).

Защитни и защитни правни принципи, които гарантират обществената безопасност в демократична правова държава, сигурността на съществуването на човешката личност, с изключение на конституционно фиксиране, имат своята консолидация в специално законодателство (например в наказателното, в наказателното производство), отразяващо нивото на развитие на правната култура в това конкретно общество.

Правните принципи позволяват да се рационализира законотворческата дейност в цялостна система с ясно определени нормативни параметри, последователна програмна ориентация и процедурен ред за нейното изпълнение, придават на тази дейност синкретичен (неразделен, интегративен) характер. Чрез правните принципи "проверете доколко определен нормативен акт е законен, наистина е форма на изразяване на правото" * (152).

От голямо регулаторно значение е принципът за балансиране на вътрешните правни принципи с общопризнатите принципи на международното право. „Общопризнати принципи и норми на международното право и международни договори Руска федерация, - фиксиран в действащата руска конституция, - са интегрална частна нейната правна система" (параграф 4, член 15). "Република Беларус", гласи Конституцията на Република Беларус, "признава приоритета на общопризнатите принципи на международното право и гарантира, че законодателството е в съответствие с тях" (член 8). свързани с основните права - определени в Конституцията на Португалската република - трябва да се тълкуват и в пълно съответствие с Всеобщата декларация за правата на човека" (параграф 2 на член 16).

Ролята на правните принципи в правоприлагането е неоценима, особено при тълкуването на съществуващите норми на правото, които във функционално отношение могат да дадат най-разнообразно правно тълкуване * (153) на използваните норми.

Известно е, че от гледна точка на постигане на социално-икономически приемливи резултати контролно-надзорната дейност на държавата винаги и навсякъде е била много трудна. Русия не е изключение - през последните години се наблюдава особена социална острота руското обществопридобити проблеми на дейностите по контрол и надзор, причинени преди всичко от прекомерния мащаб на административния контрол върху предприемачеството.

Разбира се, държавата винаги се е стремяла да намери приемлив баланс на интереси между свобода и икономическа ефективност, от една страна, и сигурност, откритост и законност. стопанска дейностс друг. За тази цел на 21 декември 2016 г. беше приета програмата „Реформа на контролно-надзорната дейност“, за да се намали прекомерният административен натиск върху бизнеса, като същевременно се решат други много важни проблеми на руската икономика: подобряване на конкурентната среда, борба с сива икономика, повишаване на събираемостта на данъци и др. В същото време като инструментариум беше използвана методология, базирана на риска, когато по време на контрола се обръща специално внимание на високорисковите обекти.

И така, за периода на реформата за периода 2017-2025г. се очаква да постигне:

1. Намаляване на щетите върху правно защитени ценности (човешки живот и здраве) с 50%.

2. Намаляване на материалните щети (за контролирани видове рискове) с 30%.

3. Намаляване на административната тежест върху бизнеса с 50%.

На фона на широката популярност на националната кемеровска трагедия, прекратяването на дейността на "Отворено правителство", което се занимаваше с въпросите на контрола и надзора, много постижения в областта на нейната реформа останаха в сянка, останаха неизвестни на широката публика. Но напразно смятам, че не само дългогодишната критика на службата за контрол и надзор в страната, но и популяризирането на нейните бързи и впечатляващи постижения трябва да допринесе за по-нататъшното подобряване на ситуацията. последните години.

Например, за да се намали административният натиск, беше променена самата „философия“ на контролните мерки, въведени бяха нови алгоритми за проверка, когато ново изискване се прилага само след отмяната на 2 остарели, отмяна на остарели изисквания съвместно с бизнеса, онлайн услуги за проследяване на индивидуален коловоз и дистанционно взаимодействие с контролно - надзорни органи, електронни паспорти на проверките в Единния регистър на проверките и др.

Освен това, за постигане на поставените цели, бяха извършени дейности за установяване на интелигентен и икономичен контрол, включително:

Извършена е класификация на обектите на надзор по класове на опасност.

Акцентира се върху плановите проверки на обекти с висок и среден риск.

За всеки обект на проверка е въведена система от контролни листове, отчитащи степента на риск.

Основните показатели на органите за контрол и надзор са насочени към намаляване на щетите.

В резултат на това само за една година от реформата бяха постигнати впечатляващи резултати. Ще отбележа само няколко от тях.

В областта на създаването на справедлива конкурентна среда, подобряването на условията за бизнес и намаляването на сенчестия сектор бяха предприети мерки за подобряване на контрола върху доходите на предприемачите. Новите информационни технологии, създаването на единно информационно пространство за контрол и надзор помогнаха значително да се увеличат бюджетните вноски, без да се повишават данъчните ставки различни нива. В бъдеще тези мерки ще позволят да се премахнат неравностойните конкурентни условия, да се намали сенчестият сектор и да се преразпределят ресурсите в полза на ефективните бизнесмени. По-специално, въвеждането в сектора на услугите на система за предаване на данни за продажбите на дребно онлайн с помощта на специално касово оборудване направи възможно свързването на почти 800 хиляди данъкоплатци към тази система в рамките на първата година, за увеличаване на флота от онлайн касови апарати с 2 милиона единици, тогава има 75%. До 1 юли 2019 г. ще бъдат внедрени онлайн касови апарати в целия сектор на услугите.

Стабилното излизане от сянката на търговския сектор продължава: само през 2017 г. средният приход от един касов апарат се удвоява, а постъпленията от ДДС се увеличават с 38%. Поради компютъризацията на наблюдението и разкриването на нарушенията през 2017 г. броят на оперативните проверки е намалял с повече от 2 пъти и 6 пъти през 1-во тримесечие на 2018 г. (при увеличение на броя на ефективните проверки, разкрили нарушения - до 90 %).

Но за истински пробив всичко това все още не е достатъчно. Въпреки че самите постижения бяха обективни, очевидни, бързи и значими, те скоро разкриха дълбочината на все още нерешените проблеми. По-конкретно, впечатляващото намаляване на редица видове контролни мерки показа, че самото качество на останалите проверки остава остър и засега неразрешен проблем, чиято същност е не толкова в излишъка на административни изисквания, а в липсата на приоритет на самите резултати от проверката. За да работи службата за контрол и надзор именно в интерес на обществото, а не за отчети, тя трябва да обоснове, че констатираните отклонения от стандартите създават реална опасност за живота и здравето на хората, уронват финансовите интереси на инвеститорите или влошават качеството на произведените стоки и услуги.

Освен това контролно-надзорната дейност е насочена към намаляване на рисковете за гражданите, а не довеждане на всички реални обстоятелства по проверките до някаква формална „законност“. Много често постигането на такава законност, предвид бързите промени в руското законодателство, е просто невъзможно, а предвид качеството на това регулиране, понякога разрушително. Следователно самият факт на нарушение на изискванията на закона (всъщност, разбира се, не закона, а в повечето случаи - остарял подзаконов нормативен акт, заповед, стандарт) не може да бъде основателна причина за предприемане на репресивни мерки срещу предприятие. Регулаторните и надзорните органи трябва да се придържат към принципа не на "формално спазване на закона", а на принципа на "предотвратяване на заплахи".

Перифразирайки добре известен цитат във връзка с реформата на контролно-надзорната дейност, може не само да се каже, че „целта е всичко, движението е нищо“, но да се напомни на всички ни, че за постигане на националните приоритети на рус. общество, такава държавна дейност винаги трябва да остане рационална, но главното - мъдра.