Секретариат совета межпарламентской ассамблеи государств участников снг. Межпарламентская ассамблея содружества независимых государств. Другие организации в каталоге

Суть и принципы законотворческой деятельности Стадии законотворческого процесса Промульгация закона

Конституционный контроль в законотворческом процессе

Лоббизм и его законодательное регулирование

Суть и принципы законотворческой деятельности

Законотворческий процесс - официальная деятельность по подготовке, рассмотрению, утверждению и обнародованию высших нормативных актов государственной власти.

Его суть и направленность определяют следующие характерные черты :

• (1) подобное творчество присуще любому государству в истории цивилизации;
• (2) законотворчество оформляется в виде особых процедур, предусмотренных законодательством (в том числе конституционными положениями, специальными законами, правилами и/или регламентами);
• (3) для осуществления законотворческой деятельности создается специальный орган (или органы), чье предназначение и есть оформление процесса создания законодательных актов;
• (4) субъектами законотворческой деятельности являются народ и высшие органы государственной власти, составляющие в своем единстве так называемый полный парламент;
• (5) сужение рамок законотворческого процесса, выпадение из общепринятой схемы определенных звеньев свидетельствуют об ущемлении демократических основ общества.

В рамках законотворческого процесса выделяют:

• (1) конституционный процесс , предваряющий принятие и введение в юридическую силу основного закона страны;
• (2) парламентский процесс как строго регламентированные процедуры создания основных правил поведения граждан законодательной властью государства;
• (3) субститутный процесс, представляющий собой процедуры принятия актов, имеющих силу закона, в порядке делегированного законотворчества.

Теория законотворческого процесса формируется в Древнем Риме, что вполне объяснимо, поскольку именно там была создана самая совершенная правовая система Древнего мира, до сих пор представляющая образец профессионализма в создании законодательства. Детей римских граждан учили латыни по текстам законов - настолько правильным и совершенным было их содержание. В римской легиспруденции закрепляются принципы законотворчества, общие правила принятия законов и внесения в них изменений, законотворческие стадии.

Особое место в законотворчестве как науке занимает Англия уже самим фактом создания в ней парламента и современных законодательных процедур. Именно в Великобритании родилась и воплотилась в реальность идея верховенства законодательной власти, появились первые акты, которыми вводились детализированные процедуры разработки, обсуждения и принятия закона, понятие официального издания закона, порядок его вступления в силу и многое из того, чем пользуются и сегодня законодатели разных стран.

Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными руководящими идеями (началами), соблюдение которых является необходимым условием эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, реальности и исполняемости законов в жизни общества и государства.

Таковыми идеями, т.е. принципами законотворческого процесса, становятся:

• (1) его правовой характер, т.е. обусловленность исключительно юридическими факторами (а не, например, амбициями, эгоизмом, эмоциями и иными проявлениями личных интересов власть предержащих);
• (2) законность, соблюдение которой требует принятия законодательных актов строго в рамках собственной компетенции, в строгом соответствии с установленном порядком, при проведении необходимых процедур и тем органом, который правомочен принимать соответствующие решения;
• (3) научная обоснованность процесса, основанного на достижениях отечественной юридической доктрины, законодательной техники, на привлечении ученых-юристов к подготовке концепции и текста законопроекта, к проведению специальных исследований, в том числе законодательных экспериментов;
• (4) учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых;
• (5) профессионализм участников законотворческого процесса, дающий им возможность соответствовать ею целям и задачам;
• (6) системность, проявляемая в согласованности, последовательности, упорядоченности и комплексности законотворческого процесса, результаты которого должны вписываться в сложившуюся иерархию законодательства;
• (7) демократизм, основанный на связи законодателя с реальностью, с интересами единственного носителя государственного суверенитета в современных демократических странах, с привлечением общественности к обсуждению законопроектов и процессов его рассмотрения и принятия;
• (8) гласность, которая выступает гарантом обеспечения принципа демократизма законотворчества и проявляется в своевременном информировании общества о законопроектных работах и их результатах.

§ 1. Техника формулирования и закрепления правовых принципов (Чернобель Г.Т.)

Вся сознательная человеческая деятельность базируется на определенных принципах, создающих определенный порядок в этой деятельности . Задача научных принципов, вырабатываемых теоретической мыслью, - элиминировать единичное, случайное, посредством глубинного и объективного обобщения, отразить нечто типичное, всеобщее, закономерное в социальной универсальности и на этой основе осуществлять определенную целевую деятельность в соответствии с теми или иными человеческими потребностями, интересами.

Известно учение немецкого философа, юриста, естествоиспытателя Г.В. Лейбница (1646-1716) о принципах человеческого бытия, методологии их применения в системе общественных отношений.

Принципами Лейбниц называл "все фундаментальные истины, достаточные для того, чтобы в случае необходимости получить из них все заключения, после того как мы с ними немного поупражнялись и некоторое время их применили. Словом, все то, что служит руководством для духа в его стремлении контролировать нравы, достойно существовать всюду (даже если ты находишься среди варваров), сохранять здоровье, совершенствоваться во всех необходимых тебе вещах, чтобы в итоге добиться приятной жизни. Искусство применять эти принципы к обстоятельствам включают искусство хорошо судить или рассуждать, искусство открывать новые истины и, наконец, искусство припоминать уже известное своевременно и когда это нужно"*(136).

Лейбниц учил различать принципы, действующие в природе, которые объективно детерминированы, и принципы духовного порядка, формируемые человеческим сознанием, которые могут быть теоретическими и эмпирическими, весьма абстрактными и достаточно конкретными, общими и особенными, находящиеся в определенной системно-иерархической последовательности, взаимозависимости, взаимосвязи.

Принципы высокой ценностной значимости, обращал внимание Лейбниц, могут содержаться в самих человеческих понятиях, складывающихся не ложным воображением или ошибочным видением ("вследствие людской лености и нетерпимости мысли возникает множество ошибок"), а на основе научного анализа явлений действительности, их всестороннего осмысления. Принципы общественного бытия, достаточно определенные, четкие, ясные, объективно отражающие человеческие потребности, интересы, наставлял Лейбниц, "всегда следует соблюдать". Вооружившись ложными принципами, можно натворить много всякого вреда.

Всякий принцип как результат рационального логического мышления, отражающего причинные зависимости в системе социальных отношений , потребности человеческой жизни, издавна в философской литературе характеризуется как определенное идейное начало, как первооснова той или иной человеческой деятельности*(137). Имея длительную историю своего развития, правовая мысль породила множество правовых принципов, которые играют чрезвычайно важную регулятивную роль в системе государственно-правовых отношений, в формировании, развитии, функционировании, совершенствовании права.

Известны, в частности, принципы, положенные Конфуцием (V в. до н.э.) в основу "добродетельного государственного управления": человеколюбие, справедливость, должное нормативное поведение. Данте, отстаивавший идею монархического правления, основой его считал такие принципы, как справедливость, свобода, разум, отделение светской власти от церковной, верховенство права. Фома Аквинский, говоря, например, о законотворческой деятельности , в основу ее вкладывал принцип общего блага ("человеческие законы должны соответствовать общему благу"). В эпоху просвещения особенно подчеркивалось значение принципа справедливости в системе государственного управления, осуждался принцип частной собственности (Ж.-Ж. Руссо: "плоды земли - для всех, а сама она - ничья").

Главной сущностной особенностью правовых принципов является то, что, заключая в себе определенную синтезирующую правовую идею*(138), определенный правовой идеал, заряжающие людей энергетикой соответствующего социального действия, они выступают как идеологический ключ к пониманию, восприятию действующей системы права, как ее идеологический корень, определяющий нормативное содержание всех отраслевых и межотраслевых ветвей ее, моделируя устойчивое нормативно-правовое пространство, социальный тип права, его модусное содержание ("разрешено", "требуется", "запрещено"), его функциональный потенциал в данном конкретном обществе, государстве. Короче, правовые принципы - это не что иное , как правовая идеология, рожденная правосознанием на верхнем уровне его развития, во всем ее парадигматическом значении. Это носители и хранители правовой идеологии, дающие необходимую идеологическую ориентацию как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Г.В. Мальцев верно подчеркивает, что "право всегда было, есть и будет специфической идеологией..."*(139).

В своей функциональной ипостаси правовые принципы - это центр правового регулирования*(140). Законодательно закрепленные, они отражают интеллектуальную доминанту, преемственно*(141) и опережающе*(142) организующую волевое начало общественного правосознания определенной эпохи, трансформируясь со временем в основополагающие правовые критерии правотворческой и правоприменительной деятельности. Существующее в научной литературе мнение, что "принципы права" не являются его основой или началом, это "есть производная норм"*(143), не отражает реальную правовую действительность. Правовые принципы - это первичный идеологический ингредиент универсальной регулятивной значимости в структуре действующей нормативно-правовой системы, определяющий ее социальную эффективность.

Всякое научное праворазвитие начинается с правовых принципов, пронизывающих всю систему конкретных правовых отношений, культивирующих в демократическом правовом государстве уважение к общепризнанным человеческим ценностям, их охрану и защиту. Это не просто набор определенных абстрактных утверждений, концептов, постулатов. Каждый правовой принцип должен иметь реальное научное основание, отражающее реальную общественную действительность, которое дает ему регулятивную значимость, жизненную силу.

Как принципы здравого человеческого разума, в основе которых всегда лежит определенный мировоззренческий стержень, отражающий обобщенность определенных потребностей и интересов социального бытия, правовые принципы системно соединяют в себе теоретическое и эмпирическое в их логической взаимообусловленности, взаимосвязи.

Будучи фундаментальной основой правовой идеологии, правовые принципы играют важную роль в дальнейшем развитии этой идеологии, воздействуя соответствующим образом на общественное правосознание. Чтобы тот или иной правовой принцип всеохватно убеждал и оптимально действовал в системе правовых отношений, он должен пройти через человеческий ум, через правовые чувства. От поспешных, грубых, ложных, политически конъюнктурных, квазиправовых принципов человек дистанцируется, отчуждается, действует по самоустановленным принципам в соответствии со своим личностным убеждением.

Необходимо учитывать иерархическую составляющую правовых принципов. Традиционная классификация этих принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые является недостаточной как с правотворческой, так и с правоприменительной точки зрения*(144). Функциональный диапазон правовых принципов таков, что, кроме названной видовой триады их, особо следует выделить, например, такие правовые принципы, как международные, конститутивные, охранно-защитные.

Известна регулятивная значимость общепризнанных принципов международного права, выступающих как право высшего порядка, генерирующая регулятивная роль которого особенно возрастает в условиях современных глобализационных процессов. В Декларации ООН о принципах международного права (1970 г.) акцентировано внимание на функциональном единстве указанных принципов, закреплено положение, согласно которому "каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов".

Репрезентируемые в специальных правовых актах*(145), принципы международного права являются обязательными для всех государственных образований мирового сообщества. То или иное государство не вправе издавать законодательные акты, нарушающие общепризнанные императивы международного права. Разумеется, это отнюдь не снижает регулятивной роли внутригосударственных правовых императивов. Как подчеркивал еще М. Монтень в своих знаменитых "Опытах", "правило правил и главнейший закон законов заключается в том, что всякий обязан повиноваться законам страны, в которой живет"*(146).

Единые международные правовые принципы - главные условия единого мирового пространства, международного правопорядка. Все более расширяется, усиливается взаимодействие международного и внутригосударственного права на равноправной основе, не допускающей какой-либо монополии со стороны тех или иных международных органов. Как говаривал А.П. Чехов, есть "пределы общечеловеческого", которые обусловливают пределы международно-правового регулирования общественных отношений. Это особенно важно в контексте все возрастающего на современном этапе общественного развития самосознания народов*(147), противостоящего негативным глобализационным процессам и которым все труднее манипулировать. Те или иные правовые принципы одних стран не могут быть механически, произвольно имплементированы в практику других стран с совершенно иными историческими, национальными традициями.

Национальные нормативно-правовые системы функционально выступают как равновеликая составляющая общечеловеческих правовых ценностей. В регулировании общественных отношений внутригосударственное право "продолжает играть основную роль, а международное право субсидиарную, вспомогательную"*(148). Международное право способствует развитию и совершенствованию национальных нормативно-правовых систем, является одним из общих критериев конституционности законодательных актов.

На внутригосударственном уровне правовые принципы фундаментальной значимости закрепляются в конституциях, иных конститутивных актах*(149). Конституционные принципы воплощают в себе в наиболее концентрированном виде дух и смысл конституции. В научной литературе справедливо подчеркивается, что "размытость, аморфность или неопределенность нормативного содержания конституционных принципов непременно сказываются на состоянии государственности.

Государство, которое радикально меняет свои представления о содержании конституционных принципов и, что гораздо опаснее, старается приспособить их к текущей политической ситуации, не может считаться сильным. Сильным является государство, которое стабильно функционирует в соответствии с запретами, велениями, требованиями, составляющими содержание демократических конституционных принципов"*(150).

Каких-то единых стандартов конституционного закрепления тех или иных правовых принципов не выработано правовой мыслью. Как важный стратегический компонент государственного управления правовые принципы обычно открывают содержание конституции, определяя основополагающие нормативные постулаты о демократическом обустройстве общества, государства, о правах человека (см., например, Конституцию Португальской Республики).

Большое значение придается определенной спецификации конституционных принципов. В той же Конституции Португальской Республики особо выделяются, например, "Общие принципы", касающиеся основных прав и обязанностей граждан, "Основополагающие принципы экономической организации общества", "Общие принципы организации политической власти", "Общие принципы судебной деятельности". В Конституции Испании имеется особая глава "Об основополагающих принципах социально-экономической политики", в Конституции Венгерской Республики выделяются "Основные принципы выборов", в Конституции Турецкой Республики - "Основные принципы управления", а также "Принципы, касающиеся бюджетных поправок".

Формулировка тех или иных конституционных принципов необязательно семиотически репрезентируется посредством самого понятия "принципы". В целом ряде европейских государств так закреплены, например, основополагающие принципы законотворческой деятельности (см., например, ст. 41-49 Федерального конституционного закона Австрии, ст. 74-84 Конституции Бельгии, ст. 73-77 Конституции Греции, ст. 20-27 Конституции Ирландии, ст. 81-92 Конституции Испании, ст. 70-82 Конституции Итальянской Республики, ст. 81-111 Конституции Королевства Нидерландов, ст. 169-173 Конституции Португальской Республики, ст. 72-79 Конституции Румынии, глава 6 Основного закона Финляндии, ст. 70-82 Основного закона Федеративной Республики Германии, глава 8 Конституции Швеции)*(151).

Охранно-защитные правовые принципы, обеспечивающие в демократическом правовом государстве общественную безопасность, безопасность существования человеческой личности, кроме конституционного закрепления , имеют свое закрепление в специальном законодательстве (например, в уголовном, в уголовно-процессуальном), отражающем уровень развития правовой культуры в данном конкретном обществе.

Правовые принципы дают возможность упорядочить законотворческую деятельность в целостную систему с четко определенными нормативными параметрами, последовательной программной направленностью, процедурным порядком ее осуществления, придают этой деятельности синкретический (нерасчлененный, интегративный) характер. По правовым принципам "выверяют, насколько конкретный нормативный акт законен, действительно является формой выражения права"*(152).

Важное регулятивное значение имеет принцип сбалансированности внутригосударственных правовых принципов с общепризнанными принципами международного права. "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, - закреплено в действующей российской Конституции , - являются составной частью ее правовой системы" (п. 4 ст. 15). "Республика Беларусь, - гласит Конституция Республики Беларусь, - признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства" (ст. 8). "Предписания, содержащиеся в Конституции и законах, касающиеся основных прав, - определено в Конституции Португальской Республики, - должны толковаться и находиться в полном соответствии с Всеобщей декларацией прав человека" (п. 2 ст. 16).

Неоценима роль правовых принципов в правоприменительной деятельности, особенно при толковании действующих норм права, которое в функциональном отношении может давать самую различную правовую интерпретацию*(153) используемых нормативов.

Общеизвестно, что с точки зрения достижения социально-экономически приемлемых результатов, контрольно-надзорная деятельность государства всегда и везде была очень непростой. Россия не исключение – в последние годы особую социальную остроту в российском обществе приобрели проблемы контрольно-надзорной деятельности, вызванных, в первую очередь, чрезмерными масштабами административного контроля за предпринимательством.

Конечно, государство всегда стремилось найти приемлемый баланс интересов между свободой и экономической эффективностью, с одной стороны, и безопасностью, открытостью и законностью хозяйственной деятельности с другой. Именно для этого 21 декабря 2016 года была принято программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» с целью снизить чрезмерное административное давление на бизнес, попутно решая и другие, очень важные проблемы российской экономики: улучшение конкурентной среды, борьба с теневой экономикой, повышение собираемости налогов и пр. При этом, в качестве инструментария была применена риск-ориентированная методика, когда особое внимание при контроле уделяется на объекты повышенного риска.

Так, на период проведения реформы за период 2017–2025 гг. предусматривается достичь:

1. Снижения ущерба охраняемым законом ценностям (жизнь и здоровье человека) на 50%.

2. Сокращения материального ущерба (по контролируемым видам рисков) на 30%.

3. Снижение административной нагрузки на бизнес на 50%.

На фоне широкой известности общенациональной кемеровской трагедии, прекращения деятельности «Открытого правительства» занимавшегося вопросами контрольно-надзорной деятельности, многие достижения в сфере ее реформирования ушли в тень, остались неизвестными широкому кругу общественности. А зря, считаю, что дальнейшему улучшению ситуации должна содействовать не только долголетняя критика контрольно-надзорной службы страны, но и популяризация ее быстрых и впечатляющих достижений последних лет.

Например, для снижения административного давления была изменена сама «философия» контрольных мероприятий, были внедрены новые алгоритмы проверок, когда новое требование внедряется лишь после отмены 2-х устаревших, совместная с бизнесом отмена устаревших требований, онлайн сервисы отслеживания индивидуального трека и дистанционное взаимодействие с контрольно-надзорными органами, электронные паспорта проверок в Едином реестре проверок и т. д.

Кроме того, для достижения поставленных целей были проведены мероприятия по налаживанию умного и экономичного контроля, в том числе:

Проведена классификация объектов надзора по классам опасности.

Сделан упор на плановые проверки объектов высокого и среднего риска.

Внедрена система чек-листов по каждому объекту проверки с учетом уровня риска.

Ключевые показатели контрольно-надзорных органов нацелены на уменьшение ущерба.

В результате, всего за год проведения реформы были достигнуты впечатляющие результаты. Отмечу лишь некоторые из них.

В сфере создания справедливой конкурентной среды, улучшения условий ведения бизнеса и сокращения теневого секторабыли проведены мероприятия по улучшению контроля за доходами предпринимателей. Новые информационные технологии, создание единого информационного пространства контроля и надзора помогли без повышения ставок налогов значительно повысить отчисления в бюджеты разных уровней. В перспективе, эти меры позволят устранять неравные конкурентные условия, сокращать теневой сектор, перераспределять ресурсы в пользу эффективных бизнесменов. В частности, введение в сфере услуг системы передачи данных о розничных продажах в режиме онлайн с применением специальной контрольно-кассовой техники позволило уже в течении первого года подключить к этой системе почти 800 тыс. налогоплательщиков, увеличить парк онлайн-касс на 2 млн единиц, то есть на 75%. К 1 июля 2019 года онлайн-кассы будут внедрены во всей сфере услуг.

Продолжается неуклонный выход из тени сферы торговли: только в 2017 г. в два раза выросла средняя выручка на одну кассу, на 38% увеличились поступления НДС. За счет компьютеризации мониторинга и выявления правонарушений в 2017 году число оперативных проверок снизилось более чем в 2 раза и в 6 раз за 1 квартал 2018 (при повышении числа результативных проверок, вскрывших нарушения - до 90%).

Но для настоящего прорыва все это пока недостаточно. Хотя сами достижения были объективными, очевидными, быстрыми и значительными, они довольно скоро вскрыли глубину еще нерешенных проблем. Если конкретнее - впечатляющее сокращение многих видов контрольных мероприятий показало, что само качество оставшихся проверок остается острой и пока нерешенной проблемой, суть которой не столько в избыточности административных требований, сколько в отсутствии приоритетности самих результатов проверок. Для того чтобы контрольно-надзорная служба работала именно в интересах общества, а не для отчетов, она должна доказательно обосновывать, что вскрытые отклонения от нормативов создают реальную опасность жизни и здоровью людей, подрывают финансовые интересы инвесторов или ухудшают качество выпускаемых товаров и услуг.

Более того, контрольно-надзорная деятельность призвана уменьшать риски для граждан, а не приводить все реальные обстоятельства проверок к некой формальной «законности». Очень часто достижение такой законности, с учетом быстрых изменений в российском регулировании, просто невозможно, а если учесть качество этого регулирования - подчас разрушительно. Поэтому сам факт нарушения требований закона (на самом деле, конечно, не закона, а в большинстве случаев - устаревшего подзаконного акта, распоряжения, норматива) не может быть веским основанием для принятия репрессивных мер против предприятия. Контрольно-надзорные органы должны придерживаться принципа не «формального соблюдение закона», а принципа «предупреждение угроз».

Перефразируя известную цитату применительно к реформе контрольно-надзорной деятельности, можно не просто сказать, что «цель - все, движение - ничто», а напомнить всем нам, что для достижения общенациональных приоритетных задач российского общества, такая деятельность государства всегда должна оставаться рациональной, но главное - мудрой.